Ville de Grimsby

Enquête sur des plaintes à propos de réunions tenues par le conseil de la Ville de Grimsby le 11 novembre et le 5 décembre 2016

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Mai 2017
 

Plaintes

1  Mon Bureau a reçu deux plaintes alléguant que le Conseil de la Ville de Grimsby avait tenu des réunions à titre d’actionnaire de Niagara Power Inc., sans en avoir averti le public au préalable, contrairement à ce qu’exigent les règles des réunions publiques énoncées dans la Loi de 2001 sur les municipalités (la « Loi »).

2 En vertu de la Loi, toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local et des comités de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, à moins qu’elles ne relèvent des exceptions prescrites. Si une réunion se déroule à huis clos, les procédures prescrites doivent être suivies, ce qui inclut la communication d’un avis au public, l’adoption d’une résolution pour clore la réunion au public et l'enregistrement d’un procès-verbal.

3 Les plaintes alléguaient que le 11 novembre et le 5 décembre 2016, le Conseil n’avait pas avisé le public de ses réunions et n’avait pas fait de procès-verbal à l'intention du public.

 

Compétence de l’Ombudsman

4 Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s'est conformée à la Loi pour se retirer à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l'Ombudsman de l'Ontario. La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut dans les municipalités qui n'ont pas désigné leur propre enquêteur.

5 L'Ombudsman est chargé d'enquêter sur les réunions à huis clos pour la Ville de Grimsby.

6 Lorsque nous enquêtons sur les plaintes à propos de réunions à huis clos, nous déterminons si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et le Règlement de procédure de la Municipalité ont été respectées.

 

Processus d’enquête

7 Le 3 février 2017, nous avons avisé la Ville que nous effectuerions une enquête sur ces plaintes.

8  Mon Bureau a obtenu et examiné l’ordre du jour et le procès-verbal de la réunion des actionnaires du 11 novembre 2016, ainsi que l’ordre du jour et le procès-verbal de la réunion du Conseil municipal du 5 décembre 2016, et des documents sur le statut de la société. Nous avons parlé au maire, à un membre du Conseil, au greffier, au directeur municipal et à deux cadres supérieurs d’une filiale de la société.

9 Mon Bureau a obtenu une pleine collaboration dans ce dossier.

 

Procédures du Conseil

10 Le Règlement municipal 07-81, tel que modifié, régit le déroulement des réunions du Conseil municipal, des conseils locaux et des comités.

11 Le Règlement exige que le Conseil indique par voie de résolution qu’il tiendra une réunion à huis clos et donne la nature générale de la question à examiner, avant de se retirer à huis clos. Il reflète les exceptions aux règles des réunions publiques énoncées à l’article 239 de la Loi.

12  Conformément au Règlement, des procès-verbaux doivent être dressés pour toutes les réunions.

13 Le Règlement permet au Conseil de convoquer une réunion extraordinaire, mais stipule que le greffier doit donner un préavis par écrit aux médias. Il ne précise pas comment un avis des réunions extraordinaires sera communiqué au public.

14  La Ville de Grimsby devrait modifier son Règlement de procédure pour stipuler qu’un avis de toutes les réunions doit être communiqué au public, y compris pour les réunions extraordinaires.

 

Niagara Power Inc.

15 La Ville de Grimsby est l’actionnaire majoritaire d’une société contrôlée par la municipalité, Niagara Power Inc.[1].

16 Niagara Power n’a pas de personnel, car elle fonctionne en tant que société de portefeuille. Elle est gérée par un conseil d’administration.

17 Le personnel de la Ville nous a dit que les décisions concernant Niagara Power Inc. sont généralement prises par le conseil d’administration de cette société et ne sont pas discutées en réunion du Conseil municipal. Quand le Conseil discute de la société, c’est généralement à titre d’actionnaire durant une réunion des actionnaires, et le personnel n’est pas présent.

18  Les membres du Conseil nous ont dit qu’ils croyaient que le Conseil est en droit de se réunir à titre d’actionnaire de la société en vertu de la Loi sur les sociétés par actions de l’Ontario, et que ses réunions ne sont pas assujetties aux règles des réunions publiques.

19 En vertu de l’article 94 de la Loi sur les sociétés par actions, les administrateurs d’une société sont tenus de convoquer une assemblée annuelle des actionnaires. Ils sont en droit de convoquer une réunion extraordinaire des actionnaires en tout temps. Ils sont tenus de suivre certaines procédures, entre autres d’aviser tous les actionnaires ayant droit de vote à la réunion, chacun des administrateurs et le vérificateur de la société. Des procès-verbaux doivent être dressés et conservés dans le bureau de la société.

20 La Ville de Grimsby est l’actionnaire majoritaire de Niagara Power Inc. Individuellement, les membres du Conseil ne sont pas actionnaires. Quand la société tient une réunion des actionnaires, le Conseil est invité à y assister à titre de représentant de la Ville.

21 Le personnel de direction de l’une des filiales de Niagara Power nous a dit que, quand la société tient une assemblée générale annuelle, aucun avis n’est communiqué au public. Seuls les membres du conseil d’administration et les actionnaires sont avisés, conformément aux exigences énoncées dans la Loi sur les sociétés par actions.

22  Un membre du personnel de la société dresse un procès-verbal, qui est conservé dans les bureaux de la filiale. Les procès-verbaux ne sont pas consultables par le public, et la société ne divulgue une copie des procès-verbaux que si la Ville le lui enjoint.

 

Réunion du 11 novembre 2016

23  L’assemblée générale annuelle de Niagara Power Inc. s’est tenue à 16 h vendredi 11 novembre 2016 dans la salle de réunion au 231 Roberts Road à Grimsby.

24 Aucun avis de cette réunion n’a été communiqué au public.

25 Aucun membre du personnel municipal n’a assisté à la réunion. Un employé de Grimsby Power, filiale détenue par Niagara Power, a dressé le procès-verbal.

26  D’après le procès-verbal, huit des neuf membres du Conseil de la Ville de Grimsby ont assisté à la réunion. Quatre membres du conseil d’administration de Niagara Power, qui ne sont pas membres du Conseil municipal, étaient aussi présents, de même qu'un vérificateur d’une compagnie externe, le PDG de Grimsby Power, le directeur des finances de Grimsby Power, et le secrétaire de séance.

27 Le procès-verbal rend compte des discussions tenues lors de la réunion et des résolutions adoptées. À titre d’actionnaire, le Conseil a voté sur des questions de fond durant cette réunion, entre autres sur l’approbation des états financiers vérifiés, le renouvellement du mandat des vérificateurs de la société, et l’approbation d’une nomination au conseil d’administration.

28  La réunion a pris fin à 16 h 55.

 

Analyse

Il y a-t-il eu une réunion du Conseil?

29  La Loi sur les municipalités définit ainsi une « réunion » : Réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre »[2]. Dans un rapport de 2008[3], notre Bureau a établi une définition de travail du mot « réunion » pour faciliter l’interprétation de la définition donnée dans la Loi :

Les membres du Conseil (ou d'un comité) doivent se rassembler en vue d'exercer le pouvoir ou l'autorité du Conseil (ou du comité), ou dans le but de faire le travail préparatoire nécessaire à l'exercice de ce pouvoir ou de cette autorité »[4].

30  Le 11 novembre 2016, un quorum du Conseil de la Ville de Grimsby a assisté à l’assemblée générale annuelle de Niagara Power Inc. La réunion avait été organisée par le conseil d’administration de la société et elle s’est tenue au bureau principal de la filiale de cette société. Le Conseil a été invité à y assister à titre d’organisme décisionnel de la Ville.

31 Dans une lettre datée d’août 2012 au sujet de la Ville d’Elliot Lake, notre Bureau a déterminé que la présence du Conseil à une présentation de la Société de gestion des déchets nucléaires constituait une « réunion » aux termes de la Loi sur les municipalités[5]. Dans ce cas, un quorum du Conseil d’Elliot Lake était présent pour obtenir des renseignements qui allaient influer sur une future décision du Conseil. Dans cette même lettre, nous avons aussi conclu que la présence du Conseil à une réunion organisée par l’Elliot Lake Residential Development Commission constituait une réunion aux termes des règles des réunions publiques, car le Conseil avait alors discuté de ses activités. Nous avons souligné que le Conseil avait assisté à cette réunion à titre de représentant de la Ville, et que le fait que la réunion ait été organisée et présentée par une tierce partie n’acquittait en rien le Conseil de ses obligations en vertu de la Loi sur les municipalités.

32 De même, dans un rapport de 2017 sur la Municipalité de Brockton, notre Bureau a expliqué qu’une réunion animée par un ingénieur engagé par la Municipalité, en vertu de la Loi sur le drainage, constituait une réunion du Conseil et était assujettie aux règles des réunions publiques[6]. Dans ce cas, un quorum du Conseil avait assisté à une séance d’information sur la Loi sur le drainage et avait obtenu des renseignements à propos d’une pétition concernant un égout municipal, qui allait être soumise par la suite au Conseil.

33 L’actionnaire majoritaire de Niagara Power Inc. est la corporation de la Ville de Grimsby. Quand le Conseil de Grimsby agit au nom de la Ville, à titre d’actionnaire majoritaire de Niagara Power, c'est dans son rôle de décideur au nom de la Ville. Avant de voter à titre d’actionnaire, le Conseil doit prendre une décision quant à la manière dont il va voter. Cette décision est une décision du Conseil.

34 Les personnes qui ont assisté à la réunion agissaient en leur qualité de membres du Conseil. Toute affaire traitée par le Conseil à titre d’actionnaire de Niagara Power Inc. est une affaire de la Ville de Grimsby. En ce sens, les réunions des actionnaires de Niagara Power auxquelles assiste un quorum du Conseil de Grimsby sont des réunions du Conseil, assujetties aux exigences des réunions publiques.

35 Quand un quorum du Conseil de la Ville de Grimsby a assisté à l’assemblée générale annuelle organisée par les administrateurs de Niagara Power le 11 novembre, il a discuté des affaires du Conseil et a pris des décisions en tant que Conseil au sujet de cette société. Il s’agissait donc d’une réunion du Conseil pour la Ville de Grimsby, aux termes des exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités.

 

La réunion s’est-elle tenue à huis clos contrairement à la Loi sur les municipalités?

36 La Loi stipule que le Règlement de procédure d’une municipalité doit exiger que celle-ci avise le public de ses réunions. Pour se conformer aux règles des réunions publiques, une municipalité doit donc communiquer un avis au public et le public pouvoir assister à la réunion et observer le processus décisionnel du gouvernement local.

37 Comme la Ville de Grimsby ne croyait pas que la réunion du 11 novembre était assujettie aux règles des réunions publiques, elle n’a pas communiqué d’avis au public.

38 La Ville et les membres du personnel de direction de la filiale ont confirmé que la réunion avait été close au public intentionnellement, si bien que même si un membre du public avait appris la date, l'heure et le lieu de cette réunion, il n’aurait pas été autorisé à y assister et à en observer le déroulement.

39 Durant la réunion, le Conseil a participé à la discussion de diverses questions sur la gouvernance de la société, dont un rapport sur le rendement des filiales de la société, une mise à jour sur divers projets des filiales, un examen des états financiers vérifiés, la nomination du vérificateur de la société et un changement dans la composition du conseil d’administration.

40 Cette réunion du Conseil de la Ville de Grimsby s’est déroulée à huis clos contrairement aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités.

 

Réunion du 5 décembre 2016

41  Une réunion ordinaire du Conseil de Grimsby a eu lieu dans la salle du Conseil à l’hôtel de ville, à 19 h 10, lundi 5 décembre 2016. D’après le procès-verbal, huit des neuf membres du Conseil étaient présents.

42  La réunion du Conseil a pris fin à 20 h 08.

43 Après la levée de la réunion publique, le Conseil est resté dans la salle de réunion et a tenu une discussion au sujet de Niagara Power Inc. Nous avons été informés qu’un membre du Conseil avait demandé à ses collègues de rester après la réunion ordinaire pour discuter de renseignements confidentiels concernant cette société. Aucun membre du personnel ni aucun membre du public n’était présent durant cette discussion.

44 Aucun avis n’a été communiqué au public avant cette discussion. Aucun procès-verbal n’a été dressé durant la discussion. Le Conseil n’a pas adopté de résolution pour se retirer à huis clos.

45  Durant la discussion, un membre du Conseil qui fait aussi partie de la gouvernance de Niagara Power Inc. a donné des renseignements sur la conduite présumée d’une personne liée à cette société. Ce membre du Conseil a expliqué les allégations et a indiqué quelles mesures ils comptaient prendre à titre de membres du conseil d’administration. Il n'y a pas eu de consensus du Conseil sur la question, et le Conseil n’a pas voté à ce sujet.

46  La discussion a pris fin après 10 minutes environ.

 

Analyse

La discussion du 5 décembre constituait-elle une « réunion » des actionnaires de Niagara Power Inc.?

47 Le 5 décembre 2016, un quorum du Conseil de la Ville de Grimsby s’est réuni dans la salle du conseil, après une réunion ordinaire du Conseil, pour discuter d’une question relative à une société contrôlée par la municipalité, Niagara Power Inc.

48 Les membres du Conseil nous ont dit qu’ils croyaient que cette discussion constituait une réunion des actionnaires en vertu de la Loi sur les sociétés par actions, et qu'elle n’était donc pas assujettie aux règles des réunions publiques.

49 Conformément à la Loi sur les sociétés par actions, seuls les administrateurs d’une société peuvent convoquer une réunion extraordinaire des actionnaires. Ils sont tenus de suivre certaines procédures, entre autres d’aviser tous les actionnaires ayant droit de vote à la réunion, chacun des administrateurs et le vérificateur de la société. Des procès-verbaux doivent être dressés et conservés dans les bureaux de la société.

50 Ce ne sont pas les administrateurs de la société qui ont convoqué la réunion le 5 décembre. Aucun avis n’a été communiqué à d’autres parties, ni aux actionnaires, et aucun procès-verbal n’a été dressé. La réunion du 5 décembre ne répondait pas aux critères d’une réunion d’actionnaires de Niagara Power Inc. en vertu de la Loi sur les sociétés par actions.

 

La discussion du 5 décembre constituait-elle une réunion du Conseil de Grimsby, assujettie aux exigences des réunions publiques de la Loi sur les municipalités?

51 Comme indiqué précédemment, pour être considérée comme une réunion du Conseil aux termes des règles des réunions publiques, les membres du Conseil doivent se rassembler en vue d’exercer le pouvoir ou l’autorité du Conseil, ou dans le but de faire un travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.

52 Le 5 décembre, le quorum du Conseil a obtenu des renseignements sur une question traitée par le conseil d’administration de Niagara Power Inc. et/ou ses filiales. La question n’avait pas à être présentée au Conseil, et le membre du Conseil qui l’a présentée l’a fait uniquement pour informer les autres membres du Conseil. Le Conseil n’a pris aucune décision, il n’a fait aucun travail préparatoire à une future décision du Conseil.

53 Cette discussion ne constituait pas une réunion en vertu de la Loi sur les municipalités. En revanche, comme tout rassemblement informel d’un quorum du Conseil, la discussion aurait pu aisément virer à une discussion des activités du Conseil, entre autres du rôle du Conseil à titre d’actionnaire.

54 À l’avenir, le Conseil devrait s’acquitter avec vigilance de ses obligations conformément aux règles des réunions publiques et il devrait éviter tout rassemblement informel sur des questions qui pourraient avoir rapport à des activités du Conseil.

 

Application des exceptions du paragraphe 239 (2) de la Loi sur les municipalités aux réunions des actionnaires

55 Durant notre enquête, certains ont avancé que les réunions du Conseil à titre d’actionnaire de Niagara Power Inc. peuvent se tenir à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) g) de la Loi sur les municipalités, qui permet la tenue de réunions municipales à huis clos si la question discutée est « une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi ».

56  Dans London (Cité) c. RSJ Holdings, la Cour suprême du Canada a cherché à déterminer si une disposition de la Loi sur l’aménagement du territoire de l’Ontario permettait la tenue d’une réunion à huis clos « en vertu d’une autre loi » pour discuter d’un règlement de contrôle intérimaire. La Cour a expliqué que, pour que cette exception puisse s’appliquer, la loi devrait explicitement permettre à la municipalité de tenir une réunion à huis clos. Elle a cité en exemple le paragraphe 2.1 (7) de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence, qui stipule ceci :

2.1 (7) Le conseil municipal tient à huis clos tout ou partie d’une réunion portant sur son approbation pour l’application du paragraphe (5) [caractères gras ajoutés].

57 La Cour a précisé que, bien que la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence permette explicitement aux municipalités de tenir des réunions à huis clos, rien dans la Loi sur l’aménagement du territoire n’indique qu’une réunion peut se tenir à huis clos pour discuter d’un règlement de contrôle intérimaire.

58 La Loi sur les sociétés par actions de l’Ontario définit les exigences des réunions des actionnaires, notamment au sujet des avis à communiquer et des procès-verbaux à dresser. Cependant, rien dans la Loi ne permet explicitement la tenue de ces réunions à huis clos. Par conséquent, l’exception en vertu de l’alinéa 239 (2) g) de la Loi sur les municipalités ne s’applique pas.

59 Certains ont aussi avancé que des sujets discutés à la réunion du 11 novembre pourraient avoir relevé d'autres exceptions ou dispositions des réunions publiques énoncées dans la Loi. Dans ce rapport, il n’est pas nécessaire d’analyser quels articles de loi auraient pu s’appliquer. En omettant de communiquer un avis au public et de respecter les exigences de procédure de la Loi, Le Conseil de la Ville de Grimsby a tenu une réunion illégale en infraction aux règles des réunions publiques.

 

Pratiques exemplaires dans les autres municipalités

60 Le fait de détenir une société contrôlée par la municipalité n’est pas uniquement le propre de la Ville de Grimsby. D’autres municipalités en Ontario sont aussi actionnaires de sociétés contrôlées par la municipalité.

61 Ainsi, la Ville du Grand Sudbury est l’unique actionnaire de Greater Sudbury Utilities Inc. La Ville veille à ce que les réunions du conseil d’administration qui incluent une participation du Conseil municipal respectent les règles des réunions publiques. Pour ses sociétés d’électricité, d’aéroport et de logement, Sudbury tient des assemblées générales annuelles durant une réunion extraordinaire du Conseil, en public[7].

62 Quand le Conseil de la Ville d’Ottawa se réunit à titre d’actionnaire d’une société contrôlée par la municipalité, comme Hydro Ottawa, il le fait en réunion publique du Conseil municipal[8]. Un avis est communiqué d’avance et la documentation sur la réunion est fournie au public.

63 La Ville de Guelph est l’unique actionnaire de Guelph Municipal Holdings Inc. Quand le Conseil se réunit en tant qu’actionnaire, il affiche un ordre du jour à l'intention du public et il tient une réunion publique[9]. Les rapports connexes du personnel, de même que la documentation de l’ordre du jour, sont rendus publics, tout comme les procès-verbaux de réunions[10]. Le cas échéant, la Ville met aussi en ligne des enregistrements audio et/ou vidéo de ses réunions. Si le Conseil décide de discuter d’une question à huis clos durant une réunion des actionnaires, il suit les règles des réunions publiques en adoptant une résolution et en restreignant la discussion à des questions qui relèvent de l’une des exceptions de la Loi.

 

Opinion

64 Le Conseil de la Ville de Grimsby a enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités et le Règlement municipal de procédure quand il a discuté de travaux du Conseil à huis clos le 11 novembre 2016, sans en avoir avisé le public. La Ville a aussi enfreint la Loi en omettant d’adopter une résolution pour se retirer à huis clos.

65 Le Conseil de la Ville de Grimsby n’a pas enfreint la Loi quand il s’est réuni de manière informelle le 5 décembre 2016, car il ne s’agissait pas alors d’une « réunion » aux termes de la Loi.

 

Recommandations

66  Je fais les recommandations suivantes afin d’aider la Ville de Grimsby à respecter les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et à améliorer ses procédures et ses pratiques de réunions du Conseil.
 

       


 

Rapport

67 La municipalité a eu l’occasion d’examiner une version préliminaire de ce rapport et de la commenter pour notre Bureau. Nous avons tenu compte des commentaires reçus pour préparer ce rapport final.

68 La Ville a accepté d'actualiser son Règlement de procédure afin qu’il stipule explicitement que des avis doivent être communiqués au public pour toutes les réunions.

69 La Ville a fait savoir qu’elle ne souhaitait pas faire de dépenses pour obtenir une opinion juridique externe, ni demander à son personnel de passer du temps à faire des recherches sur la manière dont d’autres municipalités s’acquittent de leurs obligations en vertu de la Loi sur les municipalités et de la Loi sur les sociétés par actions. La Ville nous a informés qu’elle envisage de modifier son Règlement de procédure afin d'autoriser la participation aux réunions des actionnaires uniquement aux membres du Conseil qui sont nommés au conseil d’administration de la société.

70 Mon Bureau ne peut pas fournir de conseils juridiques à la Ville. Toutefois, dans le rapport ci-dessus, nous avons expliqué que les obligations en vertu de la Loi sur les municipalités ne sont pas incompatibles avec les obligations qu’a un actionnaire en vertu de la Loi sur les sociétés par actions. Nous avons aussi donné trois exemples précis d’autres municipalités qui ont instauré des processus pour s’acquitter de leurs obligations conformément à ces deux lois.

71 Mon rapport devrait être communiqué au Conseil et mis à la disposition du public dès que possible, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.


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Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] Une société privée détient une petite partie des actions de la société.
[2] Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25, par. 238 (1).
[3] Ombudsman de l’Ontario, Porte ouverte sur le scandale des billets du concert d’Elton John (25 avril 2008), en ligne.
[4] Ibid par. 54-60.
[5] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville d’Elliot Lake (10 août 2012), en ligne.
[6] Ombudsman de l’Ontario, Enquête sur des allégations de réunions à huis clos tenues par la Zone d’amélioration commerciale de Walkerton et la Municipalité de Brockton le 13 juin, le 20 juin et le 27 septembre 2016 (février 2017), en ligne.
[7] Voir p. ex. Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongleten ligne.
[8] Voir p. ex. Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongleten ligne.
[9] Voir p. ex. Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongleten ligne.
[10] Voir p. ex. Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongleten ligne.